原创： 查 君作者：查 君( 华东建筑设计研究总院城市空间规划设计研究院， 上海 200002)
摘要：随着区域整体开发增多，开发时间增长，规划设计出现了多专业协调、多利益主体协同等方面的特点。以上海桃浦智创城为例，提出“规 划设计总控”概念，试图从规划设计方式及规划管理模式角度切入，从红线内外、地上地下整合方法提出明确控制要求。基于建设运维监管角度， 真正实现规划的落地性问题。
关键词：绿色生态城区；管控；案例分析
1 绿色生态城区
1.1 绿色生态城区概念及特征
2018年全国生态环境保护大会提出“绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求”，2018年1月30日，上海市工程建设规范DG/TJ08-2253－2018《绿色生态城区评价标准》正式发布，该标准是我国第一部地方性绿色生态城区的评价标准。
绿色生态城区是生态文明建设思想在城市开发中的具体化，是绿色经济发展模式和生态化发展理念在城市规划和建设中的落实。绿色生态城区是在创新、生态、宜居的发展目标指导下，在具有一定用地规模的新开发区域或城市更新区域内，通过科学统筹规划、低碳有序建设、创新精细管理等诸多手段，实现空间布局合理、公共服务功能完善、生态环境品质提升、资源集约节约利用、运营管理智慧高效、地域文化特色鲜明的人、城市及自然和谐共生的城区。
绿色生态城区具有三个特征。一是全周期，即以可持续发展为目标，聚焦区域规划、建设、运营全过程，从而落实绿色、生态、低碳要求。二是全范围，即以区域开发为基础，统筹技术、施工、运维，从经济性出发进行多地块联合开发，提高空间利用效率，这也导致公共空间代建增多。三是全要素，即以各专项整合为要求，凸显综合性、系统性、多样性。如上海市工程建设规范DG/TJ08-2253－2018就涉及开发建设过程中的各个阶段、红线内外、多个专项、多个主体，具体如表1所示。
表 1 DG/TJ08-2253－2018相关规定
1.2 绿色生态城区开发问题
（1）红线内外欠缺统筹，公共空间缺少管控。以往绿色生态城区更多关注地块红线内，极少涉及规划红线外，对道路、绿地等非经营性用地无明确要求。随着人们对公共空间品质要求提高，公共空间的人性化设计越发重要。同时，随着多地块联合开发的趋势明显，二级开发商会涉及市政道路和公共绿地代建，这为红线内外统筹建设提供了条件，从而要求在绿色生态城区的规划阶段就要重视红线内外的统筹与控制，因此在规划设计阶段就应该对红线内外统筹考虑。
（2）空间规划编制对多主体利益考虑不足。规划设计与实际开发建设时间脱节导致规划设计成果与实际利益主体需求不相符也是当前绿色生态城区主要问题之一。城市空间资源导控、配置涉及城市政府及其行政管理机构、各类开发企业、未来目标人群乃至广大公众的利益诉求。开发企业作为城市开发建设活动的主要参与者与供给者，以经济利益为主要追求目标，往往遵循“价值挖掘的最大化原则”。
城市政府作为城市建设活动的推动者和城市市民利益的代表，一方面需要服务社会群众，提供与经营管理满足社会需求的公众产品，为公众提供便捷的生活方式和优越的生活环境，同时又承担获取经济收益推动城市发展的任务，需要获得开发企业的投资转化财政资金与税收收入作为城市基础设施建设的财政保障。因此政府在对城市土地的配置过程中需要权衡利弊，兼顾社会、环境与经济效益的协调平衡。
未来目标人群由于群体和个人的差异性，对城市空间需求不一，使得在绿色生态城区实际建设时考虑因素远多于规划设计考虑因素。因此绿色生态城区应充分考虑空间管理主体、空间建设主体以及空间使用主体的各项需求，其设计成果才能顺利落地。
（3）专项规划类型广泛，成果之间冲突频现。随着城市开发的复杂性增加，涉及专业增加，绿色生态城区涉及的专项规划数量增多是当前城市开发建设追求高品质的必然趋势，专项规划多必然会存在一定专业壁垒，造成专项间相互冲突，甚至与管理矛盾，成果可利用性相对较差，给规划管理应用带来困难。专项规划之间出现矛盾的必然性在于其编制主体、编制时间、基础资料的不统一，而专项规划之间的矛盾会为规划的管理带来极大的困难，无法保障专项规划成果的落实，也就失去了专项规划编制的最初意图。
（4）涉及管理部门多，难以协调，责任主体不清晰。管理部门协调是绿色生态城区规划落地至关重要的一个环节，也是十分困难的一个环节。绿色生态城区开发建设涉及土地利用和空间布局、交通系统、资源利用、生态建设、节能减排等方面，涉及管理部门包含发改、规土、建交、绿化、科教、商务、水务、文体、交警等多个职能部门，各个部门有自身的利益诉求。在当前行政体系下，无论在方案审议、图纸审批、验收与后续管理等环节都是分权制，编制管理协调难度极大，同时对于地块品质提升型控制的部分指标，还存在管理主体不清晰的情况，导致规划虽有编制但无执行。
（5）绿色生态城区缺乏动态更新的管理机制。绿色生态城区更应着重考虑“实际建设需求”，当前大多数绿色生态城区规划设计成果缺乏动态维护。相对于以往绿色生态城区对规划编制技术、规则等内容研究的重视，规划数据建库及动态更新机制则重视成都不够。实际上，实时更新的规划数据库是规划工作中一项非常重要的基础性工作，对提高规划编制质量与效率，辅助规划管理决策有着极为重要的作用。动态更新管理机制的缺乏造成规划内容与建设现状不匹配，规划设计成果无法用于规划管理工作中，导致规划编制后无法对建设起到很好的保障和引导作用，难以指导绿色生态城区的开发建设。
（6）管控思想有待加强。我国目前正处于绿色城区关键的发展机遇期，遇到了很多这一时期的特有问题。城市化前期（即城市化水平在30%以下）的、粗放型的开发建设模式、规划理论方法、管理决策机制已无法适应当前的需求，精准认识、驾驭当前区域开发中的规划建设和实施管理对造就公平包容、高效能、可持续的城市生产生活环境具有重大深远的意义[1]。
绿色生态城区的管控是对区域规划、建设与运营全过程进行约束，保证其在预设的合理框架内运行，是对城市建设的设计过程、运作过程、后续工程中的积极干预。管控思想具体在绿色生态城区中的应用就是要通过对绿色生态城区过程中各个相关方充分沟通（政府管理方、相关设计方、开发方、运营方与使用方等）。
通过对区域现存问题深入分析，对已有各类成果研究，找出成果之间矛盾与问题，以空间布局为基础，以设计加管理为手段，制定具有可实施性的开发建设导则性文件，明确其内部设计管理方法和流程，落实上位规划的空间指标实施办法。设计单位不再局限于物质形态设计工作，而是既要协助业主承担管理者角色，同时也是规则制定和实施引导者，并协调最终的落实行动[2]。
2 案例研究——上海桃浦智创城
2.1 研究背景
桃浦智创城位于上海市中心城边缘、普陀区西北部，智创城规划范围北起沪嘉高速公路，东至真北路，南邻沪宁铁路，西至外环线，土地面积约7.9km2，规划人口规模约2.9万人，涉及企业1500多家，总建筑面积428万m2，其规划范围及用地图如图1所示。桃浦智创城于2015年完成城市设计深化国际方案征集，2016年完成控制性详细规划编制。
同年，桃浦智创城开展并完成了给水、雨水、污水、水系、信息基础设施、电力系统、供能、地下空间、文教体卫、绿化、直饮水、燃气系统、交通系统、市政、管线、环境设施、人防、海绵城市、综合管廊、防灾、绿色生态城区、智慧城市、配网自动化、BIM等24个专项规划。目前桃浦正在启动开展智慧城市建设导则、产业规划、智能交通专项规划以及夜景照明系统规划等4个专项规划的编制工作。28个专项规划涉及市政、防灾、交通、地下空间、公服设施、产业、生态、智慧、绿化景观等多个不同专业领域，分别由14个建筑规划设计单位参与编制工作。
2.2 发现问题
（1）编制深度偏差。通过对比分析，发现28个专项规划中，除了正在编制的4个专项规划以外，其他24个专项规划存在三种不同的内容深度。其中，15个专项规划达到系统图深度，即明确了总体空间布局要求，但未落实到各地块；4个专项规划提出了整体范围指标体系，或对总体设计提出控制原则；3个专项规划在系统图纸基础上，落实了各地块管控要求，但对地块单元的划分不尽相同。各专项规划编制深度的偏差导致无法直接用这些专项规划去引导地块建设开发，难以在空间落实层面统筹协调单个系统与其他专项内容。
（2）成果内容不同。通过对已经编制完成的各类专项规划与控制性详细规划进行详细解读对比，不难发现因存在各规划的专业技术壁垒，造成同一成果在不同专项中的结论不一致。例如，就红线外公共空间部分而言，给水专项与市政专项、地下空间以及控制性详细规划就英雄天地项目周边给水管线的管径存在不同标准；类似问题同样出现在电力、供能、燃气、综合管廊、直饮水等市政管线上。同时，对自行车租赁点布置、综合交通与控制性详细规划也存在出入。地块红线内同样存在诸多矛盾，如地下空间范围、屋顶绿化面积、公厕布局、能源站使用、生态以及风貌相关指标等在各个专项中要求不一致，内容相左。
（3）空间关系冲突。除了各规划之间在数值及结论上有所不同之外，由于各专项之间没有进行有效统筹捏合，使得各个规划成果在最终落实到空间上时存在空间冲突问题，无法在竖向上或平面上满足各自规范所要求的空间要求，使得规划必须进行调整。例如，在096-03地块的方渠路永登路交叉口东南侧布置一处加油站，加油站用地南侧及东侧毗邻英雄钢笔厂地块。由于上海市对于近代工业建筑的保护政策，该地块被划入工业遗产保护建筑范畴。考虑到加油站的安全防护距离要求以及道路红线退界要求，加油站地块东西向进深最宽处仅5m，难以进行有效建设开发。同时，原本布置在地块内的10KV开关站应考虑与建筑合建，保证用地集约。但由于该地块为保留建筑，缺乏新建建筑用地，需要调整相应位置。另外，由于永登路道路红线宽度较小，造成永登路综合管廊、雨污水管线、行道树、路灯及其管线的布置受限，在实际的空间排布上，部分管网无法在道路红线内得以解决。
（4）建设时序矛盾。通过分析出让地块红线内外专项规划实施的先后顺序，及其与出让地块的建设时序关系，发现建设时序对前期规划设计存在较大影响。例如地铁26号线在未来总规中设有祁连山路站，并与现行轨交11号线实现同站换乘，在控规落实中要求临近该换乘站的地块结合轨交站点设置≥3000m2的地下商业。但从建设时序考虑，该地块即将出让建设，而地铁仍处于规划阶段，建设落实更是在十几年之后。因此从市场角度出发，近期的地下空间建设很难满足规划对未来的要求。
基础设施建设是地块开发建设及运营的支撑，开发建设时序上区域开发应该基础设施建设先行，地块开发建设在后。但因为基础设施建设计划、建设资金问题及基础设施建设土地征用问题，常会出现基础设施建设滞后的情况。例如对于096-03地块燃气管线而言，在规划中由地块西侧接入，但地块西侧目前为近期保留的康健广场用地，因此该管线的走向涉及与该用地业主方的协调，建议通过近期铺设临时管线或者重新调整管线走向的方法解决该问题，如图1所示。
图 4 英雄天地地块燃气管线近远期协调
（5）实施工程问题。桃浦智创城项目中英雄天地项目是2个地块（096-03地块、102-01地块），由一个开发商联合拿地统一开发。跨越联合开发地块之间的市政道路进行地下空间开发，地库顶板标高确定过程中，对地面市政道路标高及坡度考虑不周全，导致地库顶板覆土不足，市政管线无法敷设。需要与相关市政设计人员、地库建筑设计人员协同，重新调整局部标高。
2.3 解决策略——规划设计管控
基于对用地红线内外统筹得考虑，地下地上一体化协同，从技术实施性、经济合理性、时序统一性三个维度对各管控要素进行筛选、修正、补充，从而对区域实施规划设计总控。
首先，在近三个月的工作周期内，分别从相关规划编制、专项冲突协调、空间落实优化、导则形式模版、二级市场需求、管控落实难点等方面，开展技术与管理的协调对接工作，对接了包括政府职能部门、规划编制单位以及一级开发商及意向二级开发商三类主体。
其次，对各专项规划进行整合，在空间上对各专项进行叠加；并对各矛盾成果、空间落实冲突进行必要的指标修正；根据现状建设实施情况，在控制要求中增加明确专项规划的控制内容。对英雄天地项目，在管控要求中明确增加了对于10kV开关站、环卫设施、海绵城市、绿色城市、智慧城市、BIM技术、地铁出入口、税收及投资等相关内容。
再次，从便于开发实施，降低各类建设投资的角度出发，对于在后期实施中落地成本压力大的相关控制要求指标，进行必要的修正优化。在英雄天地项目中，对于海绵城市绿色屋顶的控制要求未考虑现状保留建筑坡屋顶的实际情况，强制要求建设绿色屋顶会造成建设成本的增加，经济上不尽合理。后续通过包括增加下凹绿地等手段实现同样的建设目的。
最后，统筹考虑各建设项目的建设时序，统筹配置市政设施以及公共服务设施建设，统筹考虑未来蓝图与近期实施之间的关系。在英雄天地项目中对于即将建设用地所需要的基础设施配建要求，包括燃气站、能源站的建设提前预警；对于管线走向与现状条件的矛盾从全区域范围统一调整；对于在规划中未来才会建设的公共绿地，在近阶段要求英雄天地地块预留部分集中的绿化广场用地对外开放，满足近期公共开敞空间的配比需求。通过上述的协调、筛选、修正、补充，最终形成试点项目“1+1”的成果模式，即开发建设“通则+实施细则”成果内容。
其中《通则》从地块内部建设、公共部分建设、全流程管理三方面指导桃浦智创城地区的整体开发，通则中增加产业定位相关内容，包括注册资金固定资产投资；平均产税标准等明确产业准入门槛。对用地物业提出持有比例，年限，登记和销售最小单位等要求。
《实施细则》则是对各地块项目提出具体的建设要求，由指标及图则组成，并通过建筑全生命周期表的形式，明确落实到土地出让条件中。混合用地建筑量比例、径流消减量、避难场地、避难建筑、避难场所、防灾公共设施、防灾配套设施、交通设施、建筑单体预制率、保障房比例、中小套型比例、物业持有率、持有年限、销售最小单位、登记最小单位等刚性指标写入土地出让合同。透水铺装率、绿色屋顶绿、下沉绿地率、绿地硬化比例、通透率等弹性指标采用给予一定幅度范围的形式，根据需要写入土地出让合同。智慧服务入口、公共WiFi、分散式蓄水池、生态堤岸、下凹绿地透水铺装等引导指标作为建议指标引导方向；根据需要写入土地出让合同。同时按照项目实施阶段的不同，将这些指标归入建设管理、功能管理、运营管理、建筑节能环保以及特别约定几个阶段，分别管控。
将开发建设分为六个阶段进行全流程管理，每个阶段，每个要素确定了监管主体，开发商需要提供的内容，以及监管主体需要审查具体事宜。具体包括项目立项阶段，土地使用权取得和核定规划条件阶段，设计方案审批和用地规划许可证阶段，设计文件审查和工程规划许可证、施工许可证审批阶段，施工监督与工程验收，运营管理阶段。
3 结语
随着区域整体规划设计与短期开发之间矛盾冲突加大，管理者更需要建设项目的管控来实现最初的区域整体规划设计。针对目前区域开发建设中规划设计与管理实施脱节，导致规划设计实施性低的问题，桃浦智创城提出“规划设计总控”概念，从规划设计方式及规划管理模式角度切入，以落地实施为目的，试图能够建立一套有效的规划管理机制，从红线内外、地上地下等各位置空间提出明确控制要求，从建设运维监管角度真正实现规划的落地性问题。
参考文献
[1]傅克诚,赵来军,王珂.综述集约型城市三要素紧凑度便捷度安全度[M].上海:上海大学出版社,2016.
[2]查君,储皓.管控思想下大型中心城区更新方法研究——上海新民洋区域城市更新[J].住宅科技.2017(7):28-32.
作者简介
查君，教授级高级工程师，注册规划师，注册咨询师。现供职于华东建筑设计研究总院城市空间规划设计研究院。
